Objetivos do Banco Central do Brasil e sua autonomia, nos termos da Lei Complementar 179/2021

16.03.202116h55 Equipe de Pesquisadores CMLE

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Objetivos do Banco Central do Brasil e sua autonomia, nos termos da Lei Complementar 179/2021

Clayton Vinicius Pegoraro de Araújo

Elton Duarte Batalha

Maurício Loboda Fronzaglia

Paulo Rogério Scarano

 

INTRODUÇÃO

O projeto de lei complementar nº 19/2019, apresentado pelo Senador Plínio Valério (PSDB/AM) teve o início da sua tramitação em fevereiro daquele ano no Senado Federal. Imediatamente enviado a CAE (Comissão de Assuntos Econômicos), teve seu parecer aprovado nesta comissão em novembro de 2019. Foi apresentado em plenário no mesmo mês, tendo recebido emendas. Voltou para a CAE e foi aprovado pelo Senado Federal um ano depois, em 2020. Foi recebido pela Câmara Federal em 9 de novembro de 2020, tendo sido rapidamente aprovado nas Comissões de Finanças e Tributação e Constituição e Justiça e de Cidadania. No plenário, teve sua aprovação no dia 10 de fevereiro de 2021. Seguiu para a sanção presidencial e virou a Lei Complementar 179/2021(BRASIL, 2021). Na enquete promovida pelo site da Câmara Federal, 87% dos participantes concordaram totalmente com o Projeto de Lei e apenas 9% o rejeitaram totalmente.

ASPECTOS POLÍTICOS

A discussão sobre a autonomia do Banco Central (BC) não é nova no cenário político brasileiro e data do final do século passado. Os argumentos utilizados no debate dividem-se da seguinte forma: os seus defensores argumentam que a autonomia trará maior estabilidade de preços e na política monetária, zelando assim pela estabilidade do sistema financeiro. Aqueles que são contrários à proposta argumentam que ela representaria uma perda de soberania por parte do estado brasileiro. Contudo, a leitura do projeto de lei aprovado não corrobora o argumento da perda de soberania e demonstra que a preocupação é garantir autonomia de ação do BC, resguardando-o das turbulências das disputas políticas e dando-lhe a estabilidade necessária para cumprir seus objetivos.

O assunto contempla aspectos importantes do funcionamento da democracia: a existência de pesos e contrapesos ao poder do estado e a responsividade e transparência das instituições públicas para com seus cidadãos.

 

ASPECTOS JURÍDICOS

O Banco Central do Brasil, do ponto de vista jurídico, com edição da Lei Complementar 179/2021, é uma autoridade independente e pode delegar responsabilidades específicas e formalmente isoladas da política do dia-a-dia. Neste sentido é a redação do artigo 6º de mencionado diploma legal:

Art. 6º O Banco Central do Brasil é autarquia de natureza especial caracterizada pela ausência de vinculação a Ministério, de tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia técnica, operacional, administrativa e financeira, pela investidura a termo de seus dirigentes e pela estabilidade durante seus mandatos, bem como pelas demais disposições constantes desta Lei Complementar ou de leis específicas destinadas à sua implementação. (BRASIL, 2021).

É fato que a legislação em comento não considerou, em seu bojo, que o Banco Central é essencialmente um gestor. Podemos, assim, argumentar que a responsabilidade financeira e fiscalizadora do Banco Central está assegurada na medida em que as leis modernas preveem uma revisão interna e/ou externa das contas do banco. De modo geral, legislações semelhantes pelo mundo utilizam um critério de separação dos orçamentos dos bancos centrais independentes e do governo.

No sentido da independência, juridicamente falando, a lei complementar aprovada passa a enfatizar a importância de se observar as circunstâncias de fato a serem encontradas em um sistema de banco central, em particular aquelas relacionadas ao Governo de cada país. Atualmente, com base no índice criado pelo Banco Mundial, junto ao sistema GovData360 (compêndio dos mais importantes indicadores de governança, com mais de 33 conjuntos de dados e com cobertura mundial e abrangência temporal de mais de 10 anos) podemos ter uma noção da avaliação deste grau de independência para nosso Banco Central (WORLD BANK, 2021).

A Lei Complementar nº 179, de 2021, ao estabelecer formalmente a autonomia do Banco Central (alterando, sobretudo, a Lei nº 4595[1], de 1964 (BRASIL, 1964), contribui para a estipulação dos limites em que tal regime jurídico deve ser exercido. Nesse sentido, a efetiva liberação do BC de eventuais influências políticas pode ser observada em diversos pontos do novo marco legal:

a)objetivo fundamental do BC é, conforme o § único do artigo 1º, “assegurar a estabilidade de preços”, havendo ainda três objetivos secundários (“zelar pela estabilidade e pela eficiência do sistema financeiros, suavizar as flutuações do nível de atividade econômica e fomentar o pleno emprego”);

b)estabelecimento de mandato de quatro anos para os nove membros da diretoria do BC (um presidente e oito diretores), todos nomeados pelo Presidente da República e sujeitos à aprovação do Senado Federal (art. 4º), podendo ser reconduzidos uma vez por decisão do chefe do Poder Executivo Federal (§ 3º do artigo 4º). O mandato do presidente do BC terá início no terceiro ano do mandato do Presidente da República, sendo que o mandato de cada dupla de diretores terá início em cada um dos quatro anos de mandato do chefe do referido chefe do Executivo (artigo 4º, § 1º e 2º). Confirmada a nomeação dos integrantes da diretoria atual do BC, será observada uma regra de transição (art. 8º);

c)o Banco Central passa a ser autarquia de natureza especial, desvinculada de Ministério, com autonomia técnica, operacional, administrativa e financeira, além de contar com dirigentes estáveis em seus mandatos (art. 6º);

d)obrigatoriedade de apresentação, pelo presidente do BC, em arguição pública, de relatório de inflação e de relatório de estabilidade financeira ao Senado Federal, no primeiro e no segundo semestre de cada ano, explicando as decisões então tomadas (art. 11).

Nota-se que os principais pontos da Lei Complementar nº 179 buscam conferir liberdade de atuação aos dirigentes do BC, livrando-os de eventual influência política que os pressionasse a tomar decisões que não fossem eminentemente técnicas (algo que pode ser depreendido pelo estabelecimento de mandato e pela desvinculação de qualquer ministério). Ademais, a normativa em questão tenta conceder transparência à atuação do BC (pela necessidade de relatórios semestrais que deverão ser apresentados em arguição pública pelo presidente do órgão), estabelecendo claramente o escalonamento entre os objetivos que devem ser cumpridos pela mencionada instituição (com ênfase dada à estabilidade de preços). Em última análise, o reconhecimento formal de autonomia ao Banco Central eleva a percepção de segurança jurídica pelo mercado, fato importante para atração de investimentos e, consequentemente, ampliação da possibilidade de crescimento econômico. É passo relevante na construção de ambiente institucional adequado para o fomento da economia.

A aprovação da lei em estudo, em certa medida, representa a tentativa de concretizar a determinação do disposto no artigo 170 da Constituição da República de 1988, que estabelece a redução das desigualdades sociais (inciso VII) e a busca do pleno emprego (inciso VIII) (BRASIL, 1988) entre os princípios da ordem econômica brasileira. A melhor forma de atingir a consecução de tais diretrizes, diminuindo desigualdades e criando empregos, é por meio de crescimento da economia, que depende de um ambiente jurídico estável, pautado por decisões técnicas aptas a controlar a inflação[2] e livres de qualquer tentação populista por parte do principal mandatário nacional que, independentemente da orientação ideológica, estiver ocupando por tempo determinado o mais importante posto do Poder Executivo Federal.

 

ASPECTOS ECONÔMICOS

 

Um país livre de inflação possibilita um melhor ambiente para investimentos, por facilitar o cálculo econômico dos agentes, contribuindo para o crescimento sustentado. Além disso, preserva o poder de compra das famílias. A inflação equivale a um imposto de má qualidade, pois está associada ao financiamento de gastos públicos por meio de emissão monetária, que acaba penalizando sobretudo os mais pobres, que não têm acesso a instrumentos financeiros para se proteger. A estabilidade monetária é um aspecto tão importante da vida econômica, que é um dos componentes de indicadores de liberdade econômica, como o Economic Freedom of the World calculado pelo Fraser Institute.

Para manter o nível geral de preços sob controle, desde 1999, o Brasil adota o Regime de Metas para a Inflação. Neste regime, o Conselho Monetário Nacional (composto pelo Ministro da Economia, pelo Presidente do Banco Central e pelo Secretário Especial de Fazenda) define, no mês de junho de cada ano, a meta para a inflação de três anos à frente. Assim, a meta de inflação, medida pelo IPCA, de 3,75% estabelecida para 2021 foi definida em 2018. Nesse contexto, a política monetária conduzida pelo Banco Central, cujo principal instrumento é a definição da taxa de juro básica da economia (meta Selic), deverá ser a necessária para manter a inflação entre os limites inferior e superior da meta (de 1,5 ponto percentual abaixo ou acima do centro da meta).

O descumprimento da meta obriga o Presidente do Banco Central a justificar detalhada e publicamente, em carta aberta ao Ministro da Economia, os motivos pelos quais a inflação ultrapassou o limite estabelecido e quais ações serão tomadas para trazer de volta a inflação à meta. Desde a adoção desse regime, em 1999, o Brasil não cumpriu a meta em apenas três anos: 2002, 2003 e 2015. No entanto, esses dados não contam toda a história. É importante observar que a partir de meados de 2011, por decisão política, o Banco Central passou a relaxar a política monetária, reduzindo a taxa de juro de 12,5% ao ano (em julho de 2011) até 7,25% (em outubro de 2012). No entanto, a inflação, que estava em torno de 5% ao ano, no início de 2012, começou a subir, descolando-se do centro da meta de inflação e aproximando-se do teto, como mostra o gráfico abaixo.

 

 

Figura 1 - Brasil: IPCA observado, metas de inflação e seus limites (2011-2020)

Fonte: Banco Central do Brasil (2021b).

Na verdade, é possível observar que o represamento dos preços administrados por contrato e monitorados pelo governo (denominados preços monitorados) foi o principal fator a puxar a média de preços para baixo, mantendo a inflação dentro dos limites da meta. Quando não foi mais possível segurar os preços monitorados, após o ciclo político-eleitoral, no início de 2015, foi promovido um tarifaço e a inflação estourou a meta naquele ano. Foi necessário um forte aperto monetário, que elevou os juros básicos de 11% em 2014 para um pico de 14,25% em 2015, patamar em que se manteve até agosto de 2016 para trazer a inflação para dentro da meta novamente. O gráfico abaixo mostra esse movimento, em que no período anterior a 2015 os preços monitorados cresceram menos do que o IPCA, enquanto os preços dos bens e serviços não comercializáveis internacionalmente cresceram mais rapidamente do que o IPCA. Os reajustes dos preços monitorados, sobretudo em 2015, que contribuíram para manter a inflação acima da meta neste ano, a despeito da elevação dos juros, também estão refletidos no gráfico.

 

Figura 2 - Brasil: IPCA, IPCA - Comercializáveis, IPCA - Não Comercializáveis, IPCA - Monitorados (2011-2020)

Fonte: Banco Central do Brasil (2021).

Esse breve retrospecto servirá para ilustrar a importância da aprovação da lei que estabelece a autonomia formal do Banco Central. Os mandatos do Presidente e dos Diretores do Banco Central são fixos, de quatro anos, podendo haver uma recondução. Pela legislação, não há coincidência entre os mandatos do Presidente da República e do Presidente do Banco Central e do conjunto de seus Diretores. Objetiva-se, assim, evitar a subordinação política dos executivos do Banco Central e de garantir que eventuais mudanças de perspectiva quanto à condução da política monetária sejam graduais, favorecendo a estabilidade na formação das expectativas. Trata-se de um aprimoramento institucional, que tende a evitar que se repitam situações como a manutenção de juros básicos artificialmente baixos, como se observou entre 2011 e 2014, que favoreceram a aceleração da inflação, cujas políticas adotas para revertê-la contribuíram significativamente para a recessão observada entre 2015 e 2016, uma das mais profundas e prolongadas da história do país.

No entanto, não se pode perder de vista que as metas de inflação são fixadas pelo Conselho Monetário Nacional, cuja maioria dos membros é composta por indicados pelo Presidente da República e a ele subordinados. Assim, embora os instrumentos de política monetária sejam operados pelo Banco Central, as metas, pelo menos no médio prazo (3 anos), dependem, no limite, da visão do Presidente da República sobre qual grau de inflação é aceitável.

Embora a Lei Complementar 179/2021 estabeleça a estabilidade de preços como objetivo fundamental do Banco Central, Lisboa (2021a) aponta um risco decorrente da explicitação legal de um objetivo secundário: o fomento do pleno emprego. O risco seria de o Ministério Público ou o Tribunal de Contas da União intimidarem os gestores do BC com ações judiciais e processos administrativos, em função de um entendimento alternativo de qual seria o nível de pleno emprego. É um risco a ser considerado, embora a lei seja explícita em seu artigo 2º ao estabelecer que compete “privativamente ao Banco Central do Brasil conduzir a política monetária necessária para cumprimento das metas estabelecidas” (BRASIL, 2021, grifo nosso).

Uma das principais críticas à autonomia do BC é de promover uma “blindagem” assimétrica, que reduz a influência política sobre a instituição, mas não reduz o risco de captura regulatória. Aponta-se como evidência dessa relação perigosa entre regulados e regulador a frequência com que quadros oriundos das principais instituições financeiras do país ocupam a presidência e a diretoria do BC, frequentemente retornando ao mercado financeiro municiados de informações sensíveis, que garantiriam vantagens competitivas para as instituições que os contratassem com elevados salários. Segundo essa abordagem, a quarentena remunerada de seis meses seria insuficiente para reduzir esse impacto negativo. Ademais, tais quadros evitariam contrariar ex e futuros empregadores. Há que se ponderar que o risco de captura regulatória não pode ser descartado. No entanto, como lembra Lisboa (2021b), diversos movimentos recentes, como o open banking, a criação do PIX, incentivos às fintechs e medidas para a redução dos spreads têm sido capitaneados por nomes que vieram ou voltaram para o mercado. Talvez seja melhor garantir o máximo de transparência possível, a liberdade de imprensa e o bom funcionamento dos mecanismos de freios e contrapesos vitais para uma sociedade livre e democrática.

 

REFERÊNCIAS

 

BANCO CENTRAL DO BRASIL. Metas para a inflação

. Brasília-DF, Banco Central do Brasil, 2021a. Disponível em: www.bcb.gov.br/controleinflacao/metainflacao. Acesso em 15 mar. 2021.

BANCO CENTRAL DO BRASIL. Sistema Gerenciador de Séries Temporais

. Brasília-DF, Banco Central do Brasil, 2021b. Disponível em: www3.bcb.gov.br/sgspub/localizarseries/localizarSeries.do. Acesso em 15 mar. 2021.

BRASIL. Lei Nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964. Dispõe sobre a Política e as Instituições Monetárias, Bancárias e Creditícias, Cria o Conselho Monetário Nacional e dá outras providências. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4595.htm. Acesso em 15 mar. 2021.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 15 mar. 2021.

BRASIL. Lei Complementar Nº 179, de 24 de fevereiro de 2021. Define os objetivos do Banco Central do Brasil e dispõe sobre sua autonomia e sobre a nomeação e a exoneração de seu Presidente e de seus Diretores; e altera artigo da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964. Diário Oficial da União

, Edição 37, Seção 1, p. 3, 25 fev. 2021. Disponível em: www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-complementar-n-179-de-24-de-fevereiro-de-2021-305277273. Acesso em 15 mar. 2021.

LISBOA, M. O diabo mora nos detalhes. Folha de São Paulo

, 14 fev. 2021a. Disponível em: www1.folha.uol.com.br/fsp/fac-simile/2021/02/14/. Acesso em 15 mar. 2021.

LISBOA, M. Que raposas são essas que prejudicam futuros chefes? Folha de São Paulo

, 21 fev. 2021b. Disponível em: www1.folha.uol.com.br/fsp/fac-simile/2021/02/21/. Acesso em 15 mar. 2021.

WORLD BANK. GovData360

. Washington: World Bank, 2021. Disponível em: govdata360.worldbank.org/indicators/h992a24c3 z=line_chart&years=2001,2006. Acesso em 15 mar. 2021.

 


[1] Para compreensão das competências do BC, ver especialmente os artigos 9º a 11 da referida lei.

[2] A função do BC de regular a taxa de juros, com consequente efeito sobre a inflação, é determinada no artigo 164, §2º, da Constituição da República.