Observatório do Legislativo - Análise do Projeto de Lei da Câmara nº 122 de 2018

Autoria: Deputado Zé Silva e Deputado Alceu Moreira Partido: Solidariedade (SD) e Movimento Democrático Brasileiro (MDB) Estado: Minas Gerais e Rio Grande do Sul Clayton Vinícius de Araújo Elton Duarte Batalha Maurício Loboda Fronzaglia Paulo Rogério Scarano

12.12.201815h01 Comunicação - Marketing Mackenzie

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Observatório do Legislativo - Análise do Projeto de Lei da Câmara nº 122 de 2018

Autoria: Deputado Zé Silva e Deputado Alceu Moreira Partido: Solidariedade (SD) e Movimento Democrático Brasileiro (MDB) Estado: Minas Gerais e Rio Grande do Sul Clayton Vinícius de Araújo Elton Duarte Batalha Maurício Loboda Fronzaglia Paulo Rogério Scarano

1 - Apresentação do Projeto

 

O Projeto de Lei nº 122 que atualmente tramita no Senado Federal tem como objetivo regular a elaboração e comercialização de queijos artesanais. Na Câmara Federal, sua casa de origem, o Projeto tinha o número de 2404 e foi apresentado no dia 16 de julho do ano de 2015 pelos deputados Zé Silva (Solidariedade de Minas Gerais) e Alceu Moreira (Movimento Democrático Brasileiro do Rio Grande do Sul). 

 

Depois de apresentado, foi despachado pela Mesa da Câmara às Comissões de Seguridade Social e Família; Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural e Comissão de Constituição e Justiça.

 

O Projeto seguiu o Regime de Tramitação Ordinária, segundo disposto no Regimento Interno da Câmara dos Deputados e foi definido que seguiria as regras da Proposição Sujeita à Apreciação Conclusiva pelas Comissões, como previsto no parágrafo segundo do  Artigo 24 do Regimento Interno.

 

Às Comissões Permanentes, em razão da matéria de sua competência, e às demais Comissões, no que lhes for aplicável, cabe:

II - discutir e votar projetos de lei, dispensada a competência do Plenário, salvo o disposto no § 2º do art. 132 e excetuados os projetos[1]:

a) de lei complementar;

b) de código;

c) de iniciativa popular;

d) de Comissão;

e) relativos a matéria que não possa ser objeto de delegação, consoante o § 1º do art. 68 da Constituição Federal;

f) oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenário de qualquer  das Casas;

g) que tenham recebido pareceres divergentes;

h) em regime de urgência[2];

 

 

O regime de Apreciação Conclusiva permite uma tramitação mais rápida dos Projetos de Lei pois torna as decisões das Comissões equivalentes às votações do plenário,  sendo um mecanismo equivalente às Decisões Terminativas do Senado Federal. A aprovação do respectivo PL ocorreu no dia 07 de novembro de 2018, o qual foi remetido ao Senado (onde atualmente se encontra em tramitação)  no dia 14 de novembro do mesmo ano.

 

Durante sua tramitação na Câmara Federal, o projeto recebeu 5 emendas, passando pelas três Comissões acima citadas, nas quais recebeu parecer favorável depois de feitas as recomendações estabelecidas. Foram também requeridas duas audiências públicas feitas pelos congressistas Padre João (PT de Minas Gerais) e Jones Martins (Suplente do MDB do Rio Grande do Sul).

 

No Senado, o PL recebeu o número 122. Foi lido em Plenário dia 16 de novembro e depois foi enviado à Comissão de Agricultura e Reforma Agrária desta casa. O atual relator da lei é o Senador Lasier Martins (PSD do Rio Grande do Sul).

 

 

2 - Análise Jurídica

 

O exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão é um direito fundamental e constitucionalmente protegido.

Preenchidos os requisitos de “qualificações profissionais”, brasileiros e estrangeiros poderão exercer um ofício de sua escolha livremente. É justamente neste ponto que a regulamentação excessiva pode causar danos em vez de beneficiar, pois tolhe a liberdade do exercício profissional com a devida autonomia de atuação, de acordo com a vontade do trabalhador.

 

Resta este direito fundamental de liberdade de profissão garantido no artigo 5º, XIII da Constituição Federal:

Título II -    Dos Direitos e Garantias Fundamentais

Capítulo I - Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos

 

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XIII - é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer. (...)

Assim, deve ser esclarecido que o legislador não tem o poder pleno, mas um limite da discricionariedade para tratar do exercício de qualquer trabalho ou função. No caso em tela vemos que se trata, salvo melhor juízo, de  uma restrição ao direito de exercício profissional, inclusive com severas restrições aos pequenos produtores, tudo diferente daquilo que foi autorizado pelo Texto Constitucional de 1988. Não há, portanto, espaço para que o legislador, de modo discricionário, possa alterar o direito fundamental ao trabalho, ao sabor de eventuais demandas pontuais, fazendo uma verdadeira legislação de ocasião.

 

3 - Análise Política

 

Os congressistas proponentes do Projeto de Lei são oriundos de estados (Minas Gerais e Rio Grande do Sul) que se destacam pela produção de queijos artesanais. Esta atividade tem crescido nos últimos tempos e tem sido também um impulsionador do turismo nestas regiões. Não é de surpreender que a proposição e defesa desta mudança na legislação sejam de autoria de representantes das regiões interessadas. De fato, é da natureza da atuação legislativa, nas democracias representativas modernas, a defesa de interesses de grupos e regiões que formam o estado nacional.  Além das unidades federativas já citadas, o projeto representa outras regiões que se destacam nesta atividade: Rio Grande do Norte, Ilha de Marajó, Pará e Santa Catarina.

 

Analisando os projetos de lei (e consequentemente a atuação do legislativo federal) como parte integrantes das políticas públicas, devem ser consideradas as seguintes questões: a relação setorial-global da política proposta, seu referencial e os atores que ali atuam[3]. A primeira questão refere-se sempre às relações entre o setores específicos afetados (positiva ou negativamente) pela política pública e às outras políticas públicas e interesses públicos. O referencial trata do paradigma estabelecidos como base para a formulação e implementação das políticas públicas. Os atores são os agentes políticos, econômicos e sociais envolvidos.

 

Envolvendo os três elementos de análise temos que o projeto contempla às demandas de grupos específicos da sociedade e representantes de um setor específico da economia que se encontra diluído pelo território nacional. Requer uma mudança no paradigma legal da prática artesanal através da propostas de seus representantes eleitos. As possíveis tensões e conflitos de interesses, na arena política, ainda não se expressaram de forma clara durante a tramitação desta lei.

 

 

4 - Análise Econômica

 

Em 2017 duas notícias sobre produtos artesanais se destacaram. Na primeira delas, comemorava-se que 11 receitas de queijos artesanais do interior de Minas Gerais tinham sido premiadas no Salão Mundial do Queijo em Tours na França, incluindo o Prêmio Super Ouro[4]. Foram premiados queijos da região de Araxá, da Serra da Canastra, do Serro, do Sul de Minas e de Campo das Vertentes.

 

Já a segunda notícia oferecia um resumo das agruras de se empreender no Brasil. A chef Roberta Sudbrack, que já foi estrelada pelo guia Michelin brasileiro, teve cerca de R$ 200.000 em mercadorias apreendidas em uma operação, na melhor das hipóteses “espetaculosa”, da Vigilância Sanitária, no Rock’n’Rio[5]. A notícia dava conta de que todas as mercadorias apreendidas eram produtos artesanais (entre queijos e linguiças) que estavam dentro da validade, adquiridas com nota fiscal de fornecedores de longa data da chef de cozinha. O motivo alegado para a apreensão era a ausência de uma autorização do Serviço de Inspeção Federal (SIF) para comercialização no município do Rio de Janeiro. O resultado: perdas estimadas em cerca de R$ 400.000 (entre a perda da mercadoria e a perda decorrente de receita durante os dias do evento). Por mais renomada que seja a chef, não se trata de uma empreendedora de grande porte e perdas desta envergadura sempre causam estragos significativos.

 

A razão do imbróglio é a complexidade legal de nosso sistema federativo, que nos custa várias posições nos rankings internacionais de liberdade econômica e tanto dificultam a realização de negócios em nosso país. A antiga redação da lei 1.283/1950[6], vigente até junho de 2018,  e a Instrução Normativa Nº 57[7] do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento acabavam criando diversas dificuldades e imposições sanitárias, bem como a exigência do selo do Serviço de Inspeção Federal (SIF) para a venda em outras unidades da federação, mesmo que o produto artesanal tenha sido autorizado a ser negociado no estado de origem. Criava-se, assim, uma situação surreal em que um produto liberado como apto para o consumo dos cidadãos do estado produtor não estava liberado para o consumo de cidadãos das outras unidades da federação. Nesse contexto, “o modo artesanal de fazer o Queijo de Minas, nas regiões do Serro e das serras da Canastra e do Salitre” (LIMA; DOULA, 2012, p. 191)[8] que foi declarado Patrimônio Imaterial Brasileiro pelo Instituto do Patrimônio Histórico Nacional (IPHAN), em 2002, dificilmente podia ser consumido de maneira não clandestina fora de Minas Gerais. A consequência disso era a limitação dos mercados para os produtores, menores ganhos e, consequentemente, menos incentivos ao investimento e à busca por novos nichos de mercado e geração de valor.

 

É impossível não lembrar de Jacques Turgot, célebre economista liberal francês, que apontava ser fundamental corrigir os problemas enfrentados pelos produtores, em decorrência de regulamentações contraditórias e do decorrente abuso das autoridades responsáveis pela fiscalização. Turgot entendia não ser correto confiscar suas mercadorias por esses motivos e que o papel dos burocratas deveria ser, no máximo, o de orientar os artesãos a melhorarem sua produção.

 

Em junho de 2018 foi promulgada a lei 13.680, com redação simples e apenas três artigos, que basicamente flexibilizou a inspeção dos produtos artesanais (O TEMPO, 2018)[9], criando o selo ARTE, atribuído a tais produtos, autorizando sua comercialização interestadual e incorporando a visão de que “A inspeção e a fiscalização da elaboração dos produtos artesanais com o selo ARTE deverão ter natureza prioritariamente orientadora” (BRASIL, 2018)[10]. Dada a complexidade legal previamente existente e suas consequências negativas para o mercado de produtos artesanais, tal legislação deve ser vista como um avanço. No entanto, ainda assim, deixou algumas brechas potencialmente perigosas: 1) condicionou a comercialização de produtos artesanais às boas práticas agropecuárias e de fabricação, desde que submetidos à fiscalização de órgãos de saúde pública dos Estados e do Distrito Federal. Boas práticas agropecuárias é algo vago e impreciso, além disso a produção será submetida à à fiscalização das unidades da federação, o que exigirá adequação das legislações estaduais, algo que pode ser moroso e trazer o risco de aumento da complexidade legal, em âmbito estadual; 2) ao criar o selo ARTE para produtos artesanais, com o alegado propósito de dar um tratamento diferenciado ao pequeno produtor tradicional em relação à grande indústria há o risco de consequências não intencionais, como incentivos para manobras artificiais para se encaixar nesta categoria e desincentivos ao crescimento de pequenos produtores, algo que já acontece, por exemplo com o SIMPLES; 3) a lei ainda prevê regulamentação específica, o que gera certa insegurança diante da possibilidade de que tal regulamentação venha a ser futuramente muito restritiva.

 

De todo modo, a lei 13.680/2018 endereçou o problema da comercialização interestadual. Nesse ínterim, surge a discussão do projeto de lei 122/2018, que abarca especificamente os queijos artesanais, um subconjunto dos produtos artesanais tratado pela lei 13.680/2018, e versa também sobre sua comercialização, além de tratar das questões específicas da elaboração de tais queijos. Uma vez que a lei 13.680/2018 já endereçou a questão da comercialização de todos os produtos artesanais em território nacional, o projeto de lei 122/2018 perde seu apelo de equacionar o grave problema da comercialização além das fronteiras do estado produtor e passa a ter a função básica de tratar da conceituação e do processo de elaboração de queijos artesanais. Aqui começam os problemas.

 

Primeiramente, ao conceituar o que são queijos artesanais: "Considera-se   queijo   artesanal   aquele elaborado   por   métodos   tradicionais, com   vinculação e valorização   territorial, regional ou cultural, conforme protocolo de  elaboração específico estabelecido para cada tipo e  variedade" (SENADO FEDERAL, 2018, p.2)[11], o projeto restringe o processo artesanal de produção, inibido inovações nesta forma de se produzir. Além disso, o projeto se torna extremamente arbitrário, ao considerar: 

 

[...] queijo artesanal  aquele  produzido  com  leite  da  própria  fazenda, ressalvados os  produzidos: 1 - por  assentamentos  familiares,  em  queijaria-núcleo que  receba  o  leite  de produtores  localizados  em um raio de  até 5  Km  (cinco  quilômetros); II  -  por  grupo  de  produtores  com,  no  máximo,  15 (quinze)  participantes,  localizados  em  um  raio  de  até  5  Km (cinco  quilômetros);  III  -  com  leite  de  ovinos  e  caprinos [grifos nossos].

[...]

Não  se  consideram  queijos  artesanais,  para  os efeitos desta Lei,  aqueles  feitos  em indústrias  de  laticínios, mesmo  que  em  seu  registro  no  órgão  competente  os  responsáveis tenham  obtido  autorização  para  inserir  nos  rótulos  os  termos "artesanal"  ou  "tradicional". (SENADO FEDERAL, 2018, p.2-3)

 

Por que leite da própria fazenda? Por que 5 km e não 6 Km ou mais? Por que o número “mágico” de 15 participantes - o que muda se forem 16 participantes? Por que o tratamento diferenciado para queijos produzidos com leite de ovinos e caprinos? Se uma empresa tem “autorização” para ostentar o rótulo de artesanal, por que discriminá-la?

 

Alguém poderá argumentar que os pequenos produtores têm dificuldades para enfrentar as restrições e exigências sanitárias, bem como para arcar com os respectivos custos. Nosso argumento vai em em outro sentido: o problema é a necessidade de mais uma legislação específica, detalhando o que é a produção artesanal de queijos, ou a complexidade regulatória que cria elevados custos, que somente empresas de maior porte podem lidar e absorver, logicamente repassando tais custos ao consumidor? Afinal, se um produto, realizado em condições artesanais, é considerado apto para o consumo, os mesmos critérios devem ser verdadeiros para produtos realizados por firmas de maior porte.

 

Normas detalhistas se assemelham às regulações mercantilistas, como os extensos regulamentos sobre têxteis publicados na França dos séculos XVII e XVIII. Tais regulamentos, embora fossem considerados por muitos o melhor manual de boas práticas de tintura na época e tenham sido concebidos sob a justificativa de impedir a utilização de processos inadequados, na prática, serviam para criar barreiras à experimentação e à utilização de novas técnicas, dificultando a concorrência com produtores já estabelecidos, desincentivando a busca pelo crescimento empresarial e favorecendo mecanismos de transferência e não de criação de riqueza. Não é muito diferente o efeito de uma legislação que pretende que o poder público federal estabeleça protocolo de elaboração para cada tipo e variedade de queijo artesanal e defina as características de identidade e de qualidade do produto; regulamente os métodos e requisitos para os processos de maturação, rotulagem, acondicionamento e transporte do queijo artesanal; e crie uma plataforma eletrônica de cadastro dos produtores verificados e licenciados de queijos artesanais (SENADO FEDERAL, 2018 - grifos nossos).

 

Ademais, há um excesso de leis no Brasil. Não será surpreendente se, em breve, surgir uma proposta semelhante para as linguiças artesanais. Essa inflação regulatória tem efeitos análogos aos da inflação no campo monetário. Enquanto esta última implica desvalorização da moeda, a inflação regulatória implica desvalorização das próprias leis. A complexidade legal e a dificuldade de enforcement, que demandaria uma estrutura de controle gigantesca e custosa, criam incentivos perversos. Por um lado, quer por desconhecimento, quer pela baixa probabilidade de punição, há uma propensão à não adequação às normas (leis que “não pegam”). Por outro lado, dada a dificuldade de fiscalização ampla, o poder público é tentado a promover ações “espetaculosas”, para que as punições - cujo grau de exposição dos implicados as tornam desproporcionais - sirvam de exemplo para que outros cumpram a lei. Ao lado de tudo isso, não se pode desconsiderar que o aumento da complexidade legal crie oportunidades para a ação corrupta de alguns maus agentes públicos, em função da dificuldade de adequação dos produtores.

 

Está na hora de repensar o Brasil e simplificar o nosso sistema legal para todos, evitando tratamentos diferenciados e procurando a desonerar a produção como um todo. Há no mercado espaço para o grande produtor industrial e também nichos para o pequeno produtor artesanal. O mais importante é que a legislação não crie restrições desnecessárias aos empreendedores e nem desincentive aqueles que querem inovar e crescer.

 

 

 

 

 

 


[1] Grifo nosso.

[2] Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Disponível em http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/18847 . Acesso em 21/11/2018

[3] JOBERT, B et MULLER, P. L’État en action. Politiques Publiques et corporatismes. Paris, PUF. 1987.

[8] LIMA, R. de S.; DOULA, S. M. A tradição e a lei: O queijo minas artesanal e os impasses da legislação sanitária no impedimento de sua comercialização fora do estado de MG. Revista Faz Ciência, v. 15, n. 20, p. 181-195, 2012.

[9] O TEMPO. Lei abre mercado para queijo Minas artesanal no país. O tempo, Belo Horizonte, 16 jun. 2018. Disponível em:  https://www.otempo.com.br/capa/economia/lei-abre-mercado-para-queijo-minas-artesanal-no-pa%C3%ADs-1.1857125. Acesso em 07 dez. 2018.

[10] BRASIL. Lei 13.680/2018. Altera a Lei nº 1.283, de 18 de dezembro de 1950, para dispor sobre o processo de fiscalização de produtos alimentícios de origem animal produzidos de forma artesanal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/L13680.htm. Acesso em 07 dez. 2018.

[11] SENADO FEDERAL. Projeto de Lei da Câmara Nº 122, de 2018. Dispõe sobre a elaboração e a comercialização de queijos artesanais e dá outras providências. Diário do Senado Federal, 17 nov. 2018. Disponível em: http://www.senado.gov.br/atividade/rotinas/materia/verDiario.asp?dt=17/11/2018&p=43&v=DSF&s=N&ns=&nv=&nt=. Acesso em 07 dez. 2018