Observatório do Legislativo - Análise da Proposta de Emenda Constitucional 421 de 2018

Observatório do Legislativo Análise da Proposta de Emenda Constitucional 421 de 2018 Autoria: Reginaldo Lopes Partido: Partido dos Trabalhadores Estado: Minas Gerais Clayton Vinícius de Araújo Elton Duarte Batalha Maurício Loboda Fronzaglia Paulo Rogério Scarano

30.11.201814h24 Comunicação - Marketing Mackenzie

Compartilhe nas Redes Sociais

Observatório do Legislativo - Análise da Proposta de Emenda Constitucional 421 de 2018

Observatório do Legislativo Análise da Proposta de Emenda Constitucional 421 de 2018 Autoria: Reginaldo Lopes Partido: Partido dos Trabalhadores Estado: Minas Gerais Clayton Vinícius de Araújo Elton Duarte Batalha Maurício Loboda Fronzaglia Paulo Rogério Scarano

1 - Apresentação do Projeto

Em 29 de maio de 2018, a Proposta de Emenda Constitucional nº 421[1] foi protocolada na Câmara dos Deputados pelo Deputado Reginaldo Lopes, do Partido dos Trabalhadores de Minas Gerais. Seu objetivo é modificar o Artigo 159 da Constituição Federal que trata da distribuição de recursos do Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal e do Fundo de Participação dos Municípios. A proposta prevê o aumento da porcentagem, oriunda da arrecadação de impostos sobre a renda, proventos e produtos industrializados,  a ser destinada a esses fundos, de 49% para 65%, bem como da distribuição entre eles. 

Segundo decisão da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, a PEC 421 foi apensada às seguintes propostas que se concentram sobre o mesmo tema:

  • PEC 183 de 2015, de autoria do Deputado Daniel Vilela, do antigo Partido do Movimento Democrático Brasileiro - PMDB (atual MDB) do estado de Goiás[2].
  • PEC 215 de 2016, de autoria do Deputado Hildo Rocha, do PMDB do estado do Maranhão[3].
  • PEC 279 de 2016, de autoria do Deputado Júlio Delgado do Partido Socialista Brasileiro, de Minas Gerais[4].
  • PEC 339 de 2017, de autoria do Deputado Pedro Uczai, do PT de Santa Catarina[5].
  • PEC 391 de 2017, apresentada junto ao Senado Federal, pelo Senador Raimundo Lira, do então PMDB do estado da Paraíba[6].

No dia 08 de junho, 10 dias após sua apresentação à mesa da Câmara, a PEC foi encaminhada à Coordenação de Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados e a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, onde atualmente tramita.

A justificativa apresentada fundamenta-se em dois pontos: em primeiro lugar, pretende se aliar a um projeto de lei complementar que define a distribuição per capita do Fundo de Participação dos Municípios. Esta distribuição iria corrigir as alegadas distorções hoje existentes; em segundo lugar, pretende aumentar o percentual de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios de 22,5% para 30% e o percentual dos Estados de 21,5% para 30%. Desta forma, segundo o deputado, seria possível que as políticas públicas se aproximassem da população e atendessem de maneira mais eficiente suas demandas.  

2 - Análise Jurídica

A questão das transferências deve ser analisada sob a perspectiva da responsabilidade fiscal. Neste diapasão é o escólio de Marcos Nóbrega ao afirmar o "efeito perverso de incentivar a ociosidade fiscal, ou seja, a acomodação dos entes federados para auferirem receitas próprias, o que se torna claro em pequenos municípios que sobrevivem basicamente graças ao sistema de transferências fiscais".[7]

O sistema de transferência de recursos entre os entes federados surge em razão da ineficiência da gestão fiscal e tributária, fato que acarreta um sério descompasso nesta seara. Podemos destacar que a função de um sistema de transferência minimizaria as desigualdades regionais, nos termos do que preconiza o artigo 170, VII (Título que versa sobre a  Ordem Econômica e Financeira) na Constituição Federal de 1988.

O mecanismo de transferência de recursos (FPM - Fundo de Participação dos Municípios) é considerado uma receita especificada, com previsão constitucional e de transferência tributária obrigatória. Como regra, é vedada qualquer vinculação de receitas públicas em relação a despesas públicas (Princípio da não-afetação da receita), previsto no art. 167, IV da Constituição de Federal de 1988, com restrição quanto aos impostos arrecadados. Neste sentido:

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003).

Assim, considerado este princípio da não-afetação e o texto da LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), com exceção aos destinados para serviços de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, esta repartição tributária não nos parece equilibrada, na acepção do termo da criação constitucional.

3 - Análise Política

A organização e o funcionamento do sistema federativo no Brasil são alvos de inúmeras discussões pelos problemas e dilemas que têm apresentado não só desde a promulgação da Constituição de 1988, mas também desde sua implementação na Primeira República, de 1889 a 1930. De fato, ao longo da história republicana brasileira, alternamos períodos de maior ou menor descentralização segundo clássico estudo de Fernando Abrúcio[8]. Esta oscilação se traduz por momentos de, ora maior, ora menor protagonismo dos governadores e também pelo tamanho da autonomia dos entes da federação nestes períodos.

O texto constitucional de 1988 trouxe como novidade a inclusão dos municípios como entes federados, fato que não ocorreu nas constituições anteriores[9]. Sua inclusão foi o resultado das pressões políticas do movimento municipalista brasileiro que, durante a década de 1980, demonstrava forte protagonismo político. Esta mudança não se apresenta simplesmente como uma alteração formal ou protocolar sem maiores consequências. Na verdade, ela fortalece o papel dos municípios aumentando sua autonomia e também suas responsabilidades. Muitas vezes, porém, as novas atribuições municipais não continham a contrapartida da sustentabilidade fiscal. Ora faltam recursos, ora falta capacitação da gestão pública para lidar com as novas responsabilidades.

A criação do Fundo de Participação do Estados e do Fundo de Participação dos Municípios foi a forma pensada para conseguir prover os entes federados com os recursos suficientes para dar conta das suas referidas atribuições. Os fundos também servem como um mecanismo de redistribuição de recursos federativos, buscando atenuar as desigualdades e assimetrias econômicas e sociais existentes entre os estados e municípios das diferentes regiões brasileiras.  

O fato de termos, apenas nos últimos 3 anos, 6 Projetos de Emenda Constitucional, vindos de representantes de diferentes estados da federação e que apresentam como objetivos alterar a forma de distribuição dos recursos e aumentar suas fontes de captação mostra-se como sinal da sua inadequação às necessidades presentes. A dependência dos entes federados dos recursos provenientes dos fundos demonstra um desequilíbrio federativo que parece ser recorrente (e preocupante) na vida política brasileira.  

4 - Análise Econômica

Como é possível observar no gráfico abaixo, em 2017, as transferências a estados, distrito federal e municípios corresponderam a quase 20% das despesas correntes liquidadas do governo. O valor equivale a mais de dezesseis vezes o total de investimentos da União e ultrapassou os gastos totais do governo federal com pagamento de pessoal e respectivos encargos.

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional.

O valor transferido a estados, distrito federal e municípios ultrapassou a previsão constitucional, uma vez que atingiu 79% das receitas dos impostos sobre a renda e sobre produtos industrializados, o equivalente a 66% das receitas tributárias da União[10]. Na verdade, observando-se a série histórica que vai de 2000 a 2017[11], chama a atenção que as referidas transferências nunca foram inferiores a 65% das receitas tributárias.

Alguém poderia argumentar, portanto, que o presente projeto de emenda constitucional apenas formalizaria um piso que já é inferior ao que acontece na prática. Convidamos o leitor a seguir um outro raciocínio. Formalizar a mudança dos percentuais de transferência a estados, distrito federal e municípios criaria mais um engessamento constitucional da destinação dos gastos do governo, tirando graus de liberdade para eventuais ajustes.

Ademais, enquanto o PIB real brasileiro cresceu 48,28% entre 2000 e 2017, as despesas com os fundos de participação dos estados, distrito federal e municípios cresceram quase 61%. A inflação no período, medida pelo IGP-DI foi de 235,73%, mas a variação das despesas com transferências a estados, distrito federal e municípios foi de 490,94%. Por outro lado, o cidadão já contribui com mais de 40% de seu tempo de trabalho (quase 5 meses) para pagar impostos e contribuições e não anda satisfeito com o retorno que obtém.

Não é hora de perguntar por que o crescimento real das transferências a estados e municípios não têm se refletido na melhora dos serviços públicos? Talvez a resposta ilumine que os recursos são significativamente comprometidos com pagamentos de previdência dos diversos regimes próprios do setor público e de servidores, que contam com estabilidade e salários em média substancialmente superiores aos pagos aos trabalhadores do setor privado, protegidos por rigidezes legais (de tipo semelhante ao que a presente PEC procura consubstanciar na Constituição), implicando em redistribuição perversa da renda. Em vez de criarmos engessamento para as despesas públicas, deveríamos criar condições para reduzi-las e racionalizá-las

 


[7]NOBREGA, Marcos. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 2ªed. São Paulo: RT, 2001.

[8] ABRÚCIO, Fernando (1998). Os Barões da Federação: os governadores e a redemocratização brasileira. São Paulo, Editora Hucitec.

[9] Em seu Título III - Da Organização do Estado, no artigo 18, a Constituição Federal estabelece que: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (EC nº16/96)”. BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Senado Federal. Disponível em:

https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/518231/CF88_Livro_EC91_2016.pdf

Acesso em 26 de setembro de 2018.

[10] As receitas tributárias da União são compostas por outros impostos e taxas (como os impostos de importação e sobre operações financeiras), além dos impostos sobre a renda e sobre produtos industrializados. Vale ressaltar que a arrecadação decorrente das diferentes contribuições, como CIDE e COFINS, não compõem a receita tributária da União.