Lei da Declaração de Direitos de Liberdade Econômica (Lei 13.874/2019)

Em abril de 2019, o governo federal editou a Medida Provisória da Liberdade Econômica, que foi discutida, modificada e aprovada pelas duas casas, sendo sancionada pelo Presidente da República em 20 de setembro de 2019, transformando-se na  Lei 13.874/2019. Segundo sua ementa, a lei estabelece a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica e dá garantias para o funcionamento do livre mercado.  

22.11.201920h37 Observatório do Legislativo

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Em abril de 2019, o governo federal editou a Medida Provisória da Liberdade Econômica, que foi discutida, modificada e aprovada pelas duas casas, sendo sancionada pelo Presidente da República em 20 de setembro de 2019, transformando-se na  Lei 13.874/2019. Segundo sua ementa, a lei estabelece a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica e dá garantias para o funcionamento do livre mercado. No seu sumário executivo  encontramos as justificativas que fundamentam a edição da lei. Destacamos as seguintes:

  1. Necessidade de afastar a percepção de que o exercício das atividades econômicas depende de prévia permissão do Estado.
  2. Insegurança para as ações empreendedoras que gerem emprego e renda.
  3. O entendimento de que a liberdade econômica é fundamental para o desenvolvimento do país.
  4. A existência de estudos que apontam uma relação entre liberdade econômica e progresso.

Análise Política

A tramitação da então Medida Provisória nº 881 suscitou intensos debates na Câmara e no Senado Federal. Ao todo, foram mais de 300 emendas apresentadas ao projeto original que foi editado em abril deste ano. No site do Congresso Nacional a consulta pública feita contou com mais de 40.000 votos e o resultado foi quase um divisão igual de opiniões favoráveis e contrárias. O assunto também foi tema de diversas reportagens, exposições e debates vinculados na mídia e nas redes sociais. Desta forma, percebe-se que o tema da liberdade econômica coloca-se como um dos principais do debate e das disputas políticas atuais.

A emergência do tema como alvo da disputa política demonstra uma importante mudança na percepção na sociedade, nos agentes econômicos e representantes políticos do papel a ser desempenhado no Estado com relação às atividades econômicas. Uma percepção diferente é tanto mais relevante quando consideramos o padrão patrimonialista da cultura política brasileira.

Por tratar-se de uma Medida Provisória, o tempo para a discussão e aprovação é limitado. Desde a entrada em vigor da Emenda Constitucional 32, de setembro de 2001, as MPs têm validade de 60 dias e podem ser reeditadas uma única vez. Por seu caráter singular ,  as MPs se configuram como um importante instrumento do poder Executivo para pautar a agenda do Congresso Nacional.  A edição de uma MP sempre acarreta na crítica de que o assunto não foi debatido de forma satisfatória pelo curto tempo de tramitação.

Análise Jurídica

A lei nº 13.874, de 2019, introduziu no sistema jurídico nacional a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, que apresenta entre seus principais objetivos a desburocratização do exercício da atividade econômica, o prestígio da autonomia da vontade dos agentes produtivos em detrimento da interferência estatal e o aumento da segurança jurídica nos mais diversos campos de atuação humana. Com a finalidade de fomentar um ambiente mais propício para o investimento e, consequentemente, para o crescimento econômico, o legislador pautou-se em vários dispositivos constitucionais relacionados aos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil e aos princípios gerais da ordem econômica.

O artigo 1º, inciso IV, do Texto Maior determina serem “os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa” um dos fundamentos da República e o artigo 3º, inciso II, do mesmo diploma estipula que um dos objetivos fundamentais do país é “garantir o desenvolvimento nacional”. Há, portanto, um diálogo claro entre os dispositivos constitucionais e o conteúdo da lei nº 13.874, uma vez que a norma infralegal facilita o exercício de atividades profissionais e econômicas, como se depreende da análise do respectivo artigo 3º, inciso I, que estatui ser direito de toda pessoa, natural ou jurídica, “desenvolver atividade econômica de baixo risco (...) sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica”.  

Além da desburocratização mencionada, a autonomia da vontade dos agentes sociais na seara produtiva é realçada no artigo 170 da Carta Magna, que afirma ser a ordem econômica nacional “fundada na valorização do trabalho humano e na livre-iniciativa” (inciso I), garantindo “a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei” (parágrafo único). A intenção do constituinte ressoa claramente na Declaração de Direitos de Liberdade Econômica quando esta dispõe que cabe à pessoa, natural ou jurídica, “definir livremente, em mercados não regulados, o preço de produtos e de serviços como consequência de alterações da oferta e da demanda” (artigo 3º, inciso III), gozando de presunção de boa-fé os atos praticados no exercício de atividade econômica, quando houver dúvida de interpretação, em prestígio da autonomia privada (artigo 3º, inciso V).

A ampliação da segurança jurídica, por sua vez, é claramente almejada pela lei nº 13.874, como demonstram alguns de seus dispositivos. O artigo 3º, parágrafo 11, por exemplo, determina ser “ilegal delimitar prazo de validade de certidão emitida sobre fato imutável”, dado que entendimento diverso seria contrário à lógica. Além disso, o artigo 7º da Declaração altera os parágrafos 1º e 2º do artigo 50 do Código Civil, detalhando os conceitos de desvio de finalidade e confusão patrimonial, situações nas quais pode haver desconsideração da personalidade jurídica e, portanto, “os efeitos de certas e determinadas relações de obrigações sejam estendidos aos bens particulares de administradores ou de sócios da pessoa jurídica beneficiados direta ou indiretamente pelo abuso” (artigo 50, caput, do Código Civil). Protege-se, assim, o empreendedorismo que gera riqueza para o país, evitando interpretações heterodoxas do sistema jurídico que poderiam criar um temor ao investidor nacional e estrangeiro.

A despeito de argumentos contrários, que vislumbram a precarização da proteção jurídica nos mais diversos campos (como, por exemplo, nas áreas trabalhista e ambiental) em decorrência das alterações promovidas pela Declaração, nota-se que não há fundamento relevante para tal raciocínio. Mudou-se o paradigma das relações sociais, com a diminuição do papel do Estado e aumento do protagonismo dos agentes civis, algo consentâneo com o que ocorre nos países mais desenvolvidos do planeta.  

Análise Econômica

A Lei da Declaração do Direitos de Liberdade Econômica contribui para reduzir a burocracia no Brasil. A burocracia eleva os custos para ofertar bens e serviços e reduz a competitividade do país. Isso se reflete no baixo desempenho do Brasil nos principais índices internacionais que medem a facilidade de se fazer negócios e a competitividade no país, respectivamente o Doing Business do Banco Mundial e o Global Competitiveness Index do Fórum Econômico Mundial. Pelo primeiro, o Brasil é o 124º colocado entre 190 países, em termos de facilidade de se fazer negócios no país. Já pelo segundo, o Brasil é 71º colocado entre 141 países, em termos de competitividade.

Embora a posição relativa tenha sua importância, uma vez que é preferível fazer negócios onde há maior facilidade e competitividade, esta não depende apenas do país, mas dos esforços relativos dos demais países em melhorar suas condições internas. O que o Brasil pode fazer  é o maior esforço possível para melhorar sua posição absoluta, ou seja, seu score. Os critérios para tanto são bastante razoáveis e publicamente divulgados. A Lei da Liberdade Econômica vai nessa direção, em alguns pontos específicos.

Por exemplo, o Brasil é o 138º colocado do ranking Doing Business, quando o tema é começar um negócio. São necessários cerca de 11 procedimentos e 17 dias para iniciá-lo. Nesse sentido, são bem-vindas as propostas para simplificação do processo de abertura e encerramento de empresas, bem como as que eliminam a exigência de alvará de funcionamento para atividades de baixo risco.
Já no índice de competitividade global o destaque negativo do Brasil é a carga da regulação governamental. O país assume a última colocação na avaliação que executivos de negócios fazem sobre quão oneroso é para as empresas cumprirem as exigências regulatórias (como licenças, regulamentos, relatórios). Assim, caem bem a definição legal e proibição do abuso regulatório, bem como a proibição da exigência de certidão, sem previsão legal, por parte da administração pública, previstas pela Lei da Liberdade Econômica. Também é bastante razoável que a lei estabeleça que o poder público não deve interferir nos horários de exercício da atividade econômica, exceto para evitar transtornos. Outro item avaliado pelo índice de competitividade global é o “governo eletrônico”, que envolve o acesso digital a informações e serviços públicos. Nesse critério, o Brasil não está mal, pois ocupa a 12ª posição. Iniciativas como a criação da carteira de trabalho digital e a substituição, em nível federal, do eSocial por um sistema digital simplificado de escrituração das obrigações previdenciárias, trabalhistas e fiscais ajudam a melhorar ainda mais o fornecimento de serviços digitais pelo governo.

As principais críticas que foram levantadas contra a Lei da Liberdade Econômica baseavam-se na alegação de perda de direitos trabalhistas e em precarização das condições de trabalho. No entanto, da maneira que a lei foi aprovada, tais críticas são bastante infundadas, pois, embora o Brasil ocupe a 126ª posição em termos de flexibilidade no mercado de trabalho, o ponto básico tratado pela lei, envolvendo as relações de trabalho, é a dispensa de cartão de ponto para empresas com até 20 funcionários. Empresas com até 10 funcionários já estavam dispensadas dessa exigência. Por outro lado, o cartão de ponto é uma segurança para a empresa, em um processo trabalhista, podendo ser utilizada como evidência do cumprimento correto da jornada de trabalho. Ao eliminar esta exigência, o instrumento legal deixa por conta do pequeno empregador a avaliação de qual será o menor custo: adotar o sistema de controle de ponto ou correr o risco de não contar com essa prova em eventual disputa judicial.

A Lei da Liberdade Econômica não é uma panacéia para resolver os gargalos existentes para a atividade produtiva e nem o problema do desemprego no Brasil, mas é um passo correto para corrigir as distorções que minam a competitividade brasileira e aprisionam o país na armadilha da renda média e da desigualdade de oportunidades.

Clayton Vinicius Pegoraro de Araújo
Elton Duarte Batalha
Maurício Loboda Fronzaglia
Paulo Rogério Scarano